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    《證券期貨違法行為行政處罰辦法》解讀

    君合法律評論 君合法律評論
    2021-07-22 15:15 4017 0 0
    2021年7月15日,中國證監(jiān)會發(fā)布了《證券期貨違法行為行政處罰辦法》完善了中國證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)的行政處罰工作流程。

    作者:武雷肖嫻

    來源:君合法律評論(ID:JUNHE_LegalUpdates)

    2021年7月15日,中國證監(jiān)會發(fā)布了《證券期貨違法行為行政處罰辦法》(以下簡稱“《處罰辦法》”)完善了中國證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)的行政處罰工作流程。我們選取了市場主體較為關(guān)注的一些問題,對《處罰辦法》的要點進(jìn)行解讀。

    一、證券期貨行政處罰是否適用于境外主體

    根據(jù)《處罰辦法》第3條的規(guī)定,“自然人”、“法人”或“其他組織”違反證券期貨法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定,應(yīng)當(dāng)予以行政處罰的,中國證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)有權(quán)對其作出行政處罰決定。同時,中國證監(jiān)會在《<證券期貨違法行為行政處罰辦法>立法說明》(以下簡稱“《立法說明》”)中作出解釋,將原《證券期貨違法行為行政處罰辦法(征求意見稿)》(以下簡稱“《征求意見稿》”)中的“公民”修改為“自然人”,是為了將“外籍自然人等境外主體一并納入《處罰辦法》的適用對象范圍”。

    基于上述說明,我們認(rèn)為,對于《處罰辦法》是否適用于境外主體,即中國證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)能否依據(jù)《處罰辦法》對境外主體作出行政處罰1,存在以下兩種情形:

    1. 對于違反境內(nèi)證券期貨市場法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的境外自然人,中國證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)有權(quán)依據(jù)《處罰辦法》進(jìn)行行政處罰。在實踐中,中國證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)也曾對境外自然人作出過行政處罰決定2。

    2. 對于市場關(guān)注度高、爭議較大的中概股跨境監(jiān)管以及《證券法》長臂管轄效力的問題,《處罰辦法》是否能適用于該情形目前尚不明確。在中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動的意見》中,特別提出“推進(jìn)中概股公司監(jiān)管制度體系建設(shè)”以及“抓緊制定證券法有關(guān)域外適用條款的司法解釋和配套規(guī)則,細(xì)化法律域外適用具體條件,明確執(zhí)法程序、證據(jù)效力等事項”3。因此,我們認(rèn)為,在上述司法解釋和配套規(guī)則公布施行之前,中國證監(jiān)會及派出機(jī)構(gòu)也較難對《處罰辦法》的適用對象作出擴(kuò)展解釋,并依據(jù)《處罰辦法》對中概股公司以及除自然人以外的其他涉嫌擾亂境內(nèi)證券期貨市場秩序的境外主體作出行政處罰。

    二、中國證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)的管轄分工

    相比《征求意見稿》,《處罰辦法》增加了關(guān)于中國證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)在行政處罰管轄方面的分工。根據(jù)《處罰辦法》第2條規(guī)定,中國證監(jiān)會依法對全國證券期貨市場實行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理。中國證監(jiān)會派出機(jī)構(gòu)按照授權(quán),依法履行行政處罰職責(zé)。

    中國證監(jiān)會在《立法說明》中說明,派出機(jī)構(gòu)的行政處罰權(quán)限依照《中國證監(jiān)會派出機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)規(guī)定》(以下簡稱“《派出機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)規(guī)定》”)行使。根據(jù)《派出機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)規(guī)定》第25條、第26條、第29條等條文的規(guī)定,派出機(jī)構(gòu)對證券期貨違法違規(guī)行為的行政調(diào)查和處罰權(quán)限包括:

    1. 負(fù)責(zé)對轄區(qū)內(nèi)證券期貨違法違規(guī)案件以及中國證監(jiān)會相關(guān)職能部門交辦的案件或者事項進(jìn)行調(diào)查;

    2. 負(fù)責(zé)中國證監(jiān)會稽查總隊、中國證監(jiān)會證券監(jiān)管專員辦以及其他派出機(jī)構(gòu)等請求協(xié)助調(diào)查的事項4;

    3. 負(fù)責(zé)本單位立案調(diào)查的證券期貨違法違規(guī)案件的審理工作,并對證券期貨違法違規(guī)當(dāng)事人實施處罰;

    4. 審理中國證監(jiān)會交辦的其他派出機(jī)構(gòu)立案調(diào)查的案件以及中國證監(jiān)會相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)調(diào)查的案件。

    三、證券期貨違法違規(guī)行為的立案標(biāo)準(zhǔn)

    《處罰辦法》第6條明確了證券期貨違法違規(guī)的立案標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《處罰辦法》第6條的規(guī)定,中國證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)自然人、法人或者其他組織涉嫌違反證券期貨法律、法規(guī)和規(guī)章的,在符合以下條件時,應(yīng)當(dāng)立案:

    1. 有明確的違法行為主體;

    2. 有證明違法事實的證據(jù);

    3. 法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定有明確的行政處罰法律責(zé)任;

    4. 尚未超過二年行政處罰時效。涉及金融安全且有危害后果的,尚未超過五年行政處罰時效。

    四、當(dāng)事人、相關(guān)單位和個人的配合調(diào)查義務(wù)

    《處罰辦法》第10條規(guī)定,被調(diào)查的單位和個人應(yīng)當(dāng)配合調(diào)查、如實回答詢問以及按要求提供有關(guān)文件和資料,不得拒絕、阻礙和隱瞞。

    《處罰辦法》第20條規(guī)定,中國證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)可以依法要求當(dāng)事人或與被調(diào)查事件有關(guān)的單位和個人,在指定的合理期限內(nèi),通過紙質(zhì)、電子郵件、光盤等指定方式報送與被調(diào)查事件有關(guān)的文件和資料。

    《處罰辦法》第38條第(4)項、第(5)項和第(7)項則明確將“偽造、隱瞞證據(jù)材料”,“無正當(dāng)理由不按要求報送文件資料”,“躲避推脫、拒不接受、無故離開等不配合詢問”以及“在詢問時故意提供虛假陳述、謊報案情”等情形規(guī)定為拒絕、阻礙執(zhí)法的情形,可以適用《證券法》第218條的規(guī)定,由中國證監(jiān)會直接作出行政處罰。

    因此,在證券期貨執(zhí)法中存在的當(dāng)事人或協(xié)助調(diào)查主體“消極”對待詢問、在詢問中提供虛假陳述等的問題,在《處罰辦法》施行后,中國證監(jiān)會可以根據(jù)《證券法》218條的規(guī)定,對相關(guān)人員作出責(zé)令改正以及十萬元以上一百萬元以下的罰款,并同時由公安機(jī)關(guān)給予治安管理處罰。

    五、執(zhí)法人員對商業(yè)秘密、個人隱私及個人信息的保密義務(wù)

    《處罰辦法》第8條規(guī)定了中國證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員的行為規(guī)范,其中包括執(zhí)法人員“不得泄露所知悉的國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私”以及“對于依法取得的個人信息,應(yīng)當(dāng)確保信息安全”等要求。

    實踐中,執(zhí)法人員在調(diào)查取證過程中,特別是在調(diào)取手機(jī)、電腦等電子媒介上存儲的電子數(shù)據(jù)及信息時,可能同時取得大量與違法違規(guī)行為無關(guān)的敏感信息,例如商業(yè)秘密、個人隱私或者個人信息等。這些信息如果得不到妥善的保存或處理,存在被無意或故意泄露的較大風(fēng)險。

    雖然《處罰辦法》第8條原則上規(guī)定了執(zhí)法人員的保密義務(wù),一定程度上可以緩解當(dāng)事人或協(xié)助調(diào)查主體的擔(dān)憂,但還需形成更為詳細(xì)的內(nèi)部規(guī)則或指引,促進(jìn)保密義務(wù)得以實質(zhì)性落實,降低敏感信息被泄露的風(fēng)險。

    六、限制出境的適用情形

    《證券法》第170條第(8)項新增了中國證監(jiān)會有權(quán)通知出入境管理機(jī)關(guān)對涉嫌違法人員、涉嫌違法單位的主管人員和其他直接責(zé)任人實施限制出境的規(guī)定?!短幜P辦法》第26條對于該項限制出境措施的適用情形進(jìn)行了明確。

    根據(jù)《處罰辦法》第26的規(guī)定,監(jiān)管機(jī)構(gòu)在實施行政處罰過程中,相關(guān)人員存在下列情形之一的,中國證監(jiān)會有權(quán)通知出入境管理機(jī)關(guān)阻止相關(guān)人員出境:

    1. 相關(guān)人員涉嫌違法行為情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣,或存在《處罰辦法》第38條規(guī)定的拒絕、阻礙執(zhí)法行為的,出境后可能對行政處罰處罰的實施產(chǎn)生不利影響的;

    2. 相關(guān)人員涉嫌構(gòu)成犯罪,可能承擔(dān)刑事責(zé)任的;

    3. 存在有必要阻止出境的其他情形的。

    七、哪些行為構(gòu)成拒絕、阻礙執(zhí)法并可能受到中國證監(jiān)會行政處罰

    對于拒絕、阻礙執(zhí)法的行為,《證券法》第218條修改了以往只能由公安機(jī)關(guān)給予治安管理處罰的規(guī)定,允許中國證監(jiān)會直接對拒絕、阻礙執(zhí)法的人員作出行政處罰。處罰措施包括責(zé)令整改,以及處以十萬元以上一百萬元以下的罰款。

    根據(jù)《處罰辦法》第38條規(guī)定,在證券期貨執(zhí)法過程中,被調(diào)查人員或其他協(xié)助調(diào)查主體作出以下行為之一的,構(gòu)成拒絕、阻礙執(zhí)法,按照《證券法》218條的規(guī)定追究法律責(zé)任:

    1. 毆打、圍攻、推搡、抓撓、威脅、侮辱、謾罵執(zhí)法人員的;

    2. 限制執(zhí)法人員人身自由的;

    3. 搶奪、毀損執(zhí)法裝備及執(zhí)法人員個人物品的;

    4. 搶奪、毀損、偽造、隱藏證據(jù)材料的;

    5. 不按要求報送文件資料,且無正當(dāng)理由的;

    6. 轉(zhuǎn)移、變賣、毀損、隱藏被依法凍結(jié)、查封、扣押、封存的資金或涉案財產(chǎn)的;

    7. 躲避推脫、拒不接受、無故離開等不配合執(zhí)法人員詢問,或在詢問時故意提供虛假陳述、謊報案情的;

    8. 其他不履行配合義務(wù)的情形。

    八、行政執(zhí)法與刑事追責(zé)的銜接程序

    《處罰辦法》第29條規(guī)定,中國證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)在行政處罰過程中發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪的,應(yīng)當(dāng)依法、及時將案件移送司法機(jī)關(guān)處理。司法機(jī)關(guān)依法不追究刑事責(zé)任或者免于刑事處罰,但應(yīng)當(dāng)給與行政處罰的,中國證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)依法作出行政處罰決定。

    九、行政調(diào)查立案至作出處罰決定的期限

    《處罰辦法》第35條規(guī)定,中國證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自立案之日起一年內(nèi)作出行政處罰決定。有特殊情況需要延長的,應(yīng)當(dāng)報經(jīng)單位負(fù)責(zé)人批準(zhǔn),每次延長期限不得超過六個月。

    十、行政處罰決定書的公開

    《處罰辦法》第35條規(guī)定,中國證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)作出行政處罰決定的,應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定,在七日內(nèi)將行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人,并按照政府信息公開等規(guī)定予以公開。

    根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定,行政處罰決定書原則上屬于應(yīng)當(dāng)公開的政府信息,但存在以下情形的,可以不予公開:

    1. 涉及依法確定為國家秘密的政府信息,法律、行政法規(guī)禁止公開的政府信息,以及公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會穩(wěn)定的。

    2. 涉及商業(yè)秘密、個人隱私等公開會對第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息,但第三方同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開會對公共利益造成重大影響的,予以公開。

    我們將持續(xù)為客戶提供境內(nèi)證券期貨執(zhí)法的深入觀察。

    1、本文“境內(nèi)”是指由適用于內(nèi)地證券期貨市場的法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定。

    2、例如中國證監(jiān)會重慶監(jiān)管局在“[2020]1號”行政處罰決定書中,因博騰股份信息披露違規(guī),對博騰股份美國籍董事作出處罰。中國證監(jiān)會在“[2017]87號”行政處罰決定書中,因山東墨龍信息披露違規(guī),對山東墨龍英國籍獨立董事作出處罰。

    3、中共中央辦公廳、國務(wù)院《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動的意見》第(二十)條、第(二十一)條。

    4、目前,中國證監(jiān)會設(shè)有上海證券監(jiān)管專員辦事處(簡稱“中國證監(jiān)會上海專員辦”)和深圳證券監(jiān)管專員辦事處(簡稱“中國證監(jiān)會深圳專員辦”)(合稱“滬深專員辦”)。滬深專員辦的主要職責(zé)包括:(1)負(fù)責(zé)內(nèi)幕交易、操縱市場、虛假陳述等案件調(diào)查;(2)負(fù)責(zé)其他案件相關(guān)事項協(xié)助調(diào)查;(3)與所在地證券期貨交易所、證券犯罪偵查部門的業(yè)務(wù)聯(lián)系;以及(4)負(fù)責(zé)證券公司風(fēng)險處置收尾相關(guān)工作和會計師事務(wù)所及評估機(jī)構(gòu)檢查職責(zé)。

    注:文章為作者獨立觀點,不代表資產(chǎn)界立場。

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    原標(biāo)題: 君合法評丨《證券期貨違法行為行政處罰辦法》解讀

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      蔣陽兵,資產(chǎn)界專欄作者,北京市盈科(深圳)律師事務(wù)所高級合伙人,盈科粵港澳大灣區(qū)企業(yè)破產(chǎn)與重組專業(yè)委員會副主任。中山大學(xué)法律碩士,具有獨立董事資格,深圳市法學(xué)會破產(chǎn)法研究會理事,深圳市破產(chǎn)管理人協(xié)會個人破產(chǎn)委員會秘書長,深圳律師協(xié)會破產(chǎn)清算專業(yè)委員會委員,深圳律協(xié)遺產(chǎn)管理人入庫律師,深圳市前海國際商事調(diào)解中心調(diào)解員,中山市國資委外部董事專家?guī)斐蓡T。長期專注于商事法律風(fēng)險防范、商事爭議解決、企業(yè)破產(chǎn)與重組法律服務(wù)。聯(lián)系電話:18566691717

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      劉韜

      劉韜律師,現(xiàn)為河南乾元昭義律師事務(wù)所律師。華北水利水電大學(xué)法學(xué)學(xué)士,中國政法大學(xué)在職研究生,美國注冊管理會計師(CMA)、基金從業(yè)資格、上市公司獨立董事資格。對法律具有較深領(lǐng)悟與把握。專業(yè)領(lǐng)域:公司法、合同法、物權(quán)法、擔(dān)保法、證券投資基金法、不良資產(chǎn)處置、私募基金管理人設(shè)立及登記備案法律業(yè)務(wù)、不良資產(chǎn)掛牌交易等。 劉韜律師自2010年至今,先后為河南新民生集團(tuán)、中國工商銀行河南省分行、平頂山銀行鄭州分行、河南投資集團(tuán)有限公司、鄭州高新產(chǎn)業(yè)投資基金有限公司、光大鄭州國投新產(chǎn)業(yè)投資基金合伙企業(yè)(有限合伙)、光大徳尚投資管理(深圳)有限公司、河南中智國裕基金管理有限公司、 蘭考縣城市建設(shè)投資發(fā)展有限公司、鄭東新區(qū)富生小額貸款公司等企事業(yè)單位提供法律服務(wù),為鄭州科慧科技、河南杰科新材料、河南雄峰科技新三板掛牌、定向發(fā)行股票、股權(quán)并購等提供法律服務(wù)。 為鄭州信大智慧產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展基金、鄭州市科技發(fā)展投資基金、鄭州澤賦北斗產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金、河南農(nóng)投華晶先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)投資基金、河南高創(chuàng)正禾高新科技成果轉(zhuǎn)化投資基金、河南省國控互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金設(shè)立提供法律服務(wù)。辦理過擔(dān)保公司、小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行、私募股權(quán)投資基金的設(shè)立、法律文書、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計,不良資產(chǎn)處置及訴訟等業(yè)務(wù)。 近兩年主要從事私募基金管理人及私募基金業(yè)務(wù)、不良資產(chǎn)處置及訴訟,公司股份制改造、新三板掛牌及股票發(fā)行、股權(quán)并購項目法律盡職調(diào)查、法律評估及法律路徑策劃工作。 專業(yè)領(lǐng)域:企事業(yè)單位法律顧問、金融機(jī)構(gòu)債權(quán)債務(wù)糾紛、并購法律業(yè)務(wù)、私募基金管理人設(shè)立登記及基金備案法律業(yè)務(wù)、新三板法律業(yè)務(wù)、民商事經(jīng)濟(jì)糾紛等。

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