94年之前，中央財(cái)政危機(jī)實(shí)在嚴(yán)重。

為此，當(dāng)時(shí)的朱镕基副總理帶領(lǐng)體改辦、財(cái)稅體系及銀行60多人的大隊(duì)人馬，南征北戰(zhàn)十七省，“軟硬兼施”和地方政府談攏了實(shí)行“分稅制”。

效果立竿見影。

然而，國(guó)家稅收增加、地方稅收減少，“分稅制”造成了政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)的失衡。一言以蔽之，財(cái)權(quán)向中央政府傾斜，事權(quán)向地方政府下放，地方要干活搞建設(shè)，資金卻少了。

于是，地方融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。

央行與銀監(jiān)會(huì)2009年3月聯(lián)合提出：支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道。

這些融資平臺(tái)發(fā)行的各類債券，即“城投債”。

作為地方融資的中流砥柱，城投公司為地方政府解決了財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的困境，為那些年轟轟烈烈的基建大潮推波助瀾，一度風(fēng)生水起，瘋狂擴(kuò)張。

2008年推出“四萬(wàn)億”后，政策大力支持城投公司的發(fā)展，城投債的發(fā)行規(guī)模呈現(xiàn)爆發(fā)式的增長(zhǎng)。

2019年，城投債發(fā)行數(shù)量總計(jì)達(dá)4098只，存量規(guī)模已接近9萬(wàn)億；2020年，城投債進(jìn)一步寬松，上半年發(fā)行規(guī)模2.13萬(wàn)億，創(chuàng)出歷史新高。

在2015年之前，地方融資以城投債為典型代表，是土地財(cái)政下的信用創(chuàng)造。

94年的分稅制改革，使得地方稅收收入縮水，但也把土地收益劃給了地方政府。政府出售土地的未來(lái)增值，當(dāng)作資本進(jìn)行抵押，來(lái)?yè)Q得地方建設(shè)的一次性融資。

但近年來(lái)，以土地?fù)Q收入越來(lái)越難，城投債也在策馬狂奔中使得地方公開債務(wù)飆升，再加上政策連連，城投債逐漸成了監(jiān)管焦點(diǎn)所在。

與城投債如出一轍，非標(biāo)搭上了“四萬(wàn)億”+融資平臺(tái)的快車，在2008年后扶搖直上，一度風(fēng)光無(wú)限。

從銀行理財(cái)資金中而來(lái)，在最初的借道信托中膨脹，又在后來(lái)的券商資管、基子公司、保險(xiǎn)資管、融資租賃等中壯大。

四萬(wàn)億刺激落下了“后遺癥”，隨后經(jīng)濟(jì)過(guò)熱+信貸政策收緊，地方融資平臺(tái)難以從銀行獲得信貸資金，在搞建設(shè)、拉GDP中資金需求卻依舊強(qiáng)烈。

為此，它也成了溫養(yǎng)非標(biāo)的一大沃土。

在最初的那幾年，非標(biāo)業(yè)務(wù)膨脹，地方融資平臺(tái)也井噴。在享受非標(biāo)融資的便利中，地方政府基建資金的缺口，一度得到了極大滿足。

依靠地方政府信仰，財(cái)政隱形剛兌，地方政府融資平臺(tái)對(duì)利率不太敏感，這也一步步導(dǎo)致非標(biāo)融資成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他，一步步滾大了地方債務(wù)。

非標(biāo)花樣多，和監(jiān)管游走博弈許多年，直到資管新規(guī)一紙落下，以信托為首的非標(biāo)江湖一分為二，硬生生被戴上了最強(qiáng)的“緊箍咒”。

壓成本、降融資、限非標(biāo)，控地產(chǎn)……財(cái)政部劍指地方違規(guī)舉債，一次又一次劃下紅線，往后的信托等非標(biāo)都將全面收緊，或許無(wú)法再成為地方平臺(tái)新增債務(wù)的主力渠道。

2014年，43號(hào)文給地方融資打開了一扇名為“地方債”的門。在此之前的地方政府，并沒有發(fā)行債券權(quán)利，依靠的是融資平臺(tái)。

但43號(hào)文之后，斗轉(zhuǎn)星移。

43號(hào)文剝離了地方融資平臺(tái)公司的政府融資職能，也即，劃清政府與企業(yè)界限，地方政府不得通過(guò)企事業(yè)單位舉債。

換句話說(shuō)，以后你們?nèi)谫Y平臺(tái)要借錢可以，別記在地方政府賬上，地方政府不背鍋。

2015年， 64號(hào)文《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》進(jìn)一步出臺(tái)，它標(biāo)志著地方政府融資從土地財(cái)政、以城投債模式為代表，走向“公募化”債券融資。

與城投債相比，地方政府債更在“掌控”之中，為此，它是被偏愛的。而2020年的特殊，更使得它成“六穩(wěn)”的先鋒軍。

截至7月31日，地方政府已發(fā)行債券37586億元，其中一般債券12902億元、專項(xiàng)債券24684億元。妥妥的，積極財(cái)政的重要“抓手”。

但也正因?yàn)檎罢瓶亍?，它所受到的限制也越多?/p>

一是批準(zhǔn)限額受限：只能在批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券，納入政府預(yù)算。

二是舉債主體受限：從上到下，只能是省或直轄市級(jí)政府，地市只能通過(guò)省級(jí)轉(zhuǎn)貸，縣里的由省財(cái)政代發(fā)代還；

三是舉債程序受限：必須報(bào)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。

四是舉債用途受限：只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。

此外，納入預(yù)算管理、一般債以一般公共預(yù)算收入償還，專項(xiàng)債以專項(xiàng)收入或?qū)?yīng)的政府性基金償還，地方政府債背后所依賴的，是絕對(duì)的政府信仰，是財(cái)政收入。

而在經(jīng)濟(jì)下行+財(cái)政收入全面減少+債務(wù)償還到期高峰中，短期內(nèi)它的規(guī)模還會(huì)上漲，但壓力也已經(jīng)漸顯。

2014年以來(lái)，43號(hào)文給地方融資開的門，除了“政府債”，還有一扇門——政府與社會(huì)資本合作模式。

PPP（Public Private Partnership）落地而生。

所謂政府與社會(huì)資本合作模式（PPP），指的是政府與社會(huì)資本通過(guò)合作來(lái)提供公共品或服務(wù)的一種方式。

政府積極引進(jìn)社會(huì)資本，向投資者或項(xiàng)目公司提供特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等，不直接承擔(dān)償債責(zé)任，使投資者有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益。

看起來(lái)既有前途又有錢途的PPP，自2014年正式在國(guó)內(nèi)大力推廣以來(lái)，曾短暫絢爛過(guò)，也曾為人詬病過(guò)。

最初的它，曾被擔(dān)心會(huì)對(duì)城投構(gòu)成威脅，搶了城投平臺(tái)的飯碗，但奈何它不爭(zhēng)氣，最后事與愿違，與中央規(guī)范地方融資債務(wù)的初衷大相徑庭。

其一，一個(gè)PPP項(xiàng)目周期短則10年、長(zhǎng)可至30年，在如此漫長(zhǎng)的周期里沒有一套成熟的法律體系，中間會(huì)滋生多少灰色空間、又潛藏著多少風(fēng)險(xiǎn)無(wú)從得知。

其二，PPP項(xiàng)目流程繁瑣，操作難度大，參與方利益相爭(zhēng)，多方打架，主管方職責(zé)不清，一團(tuán)亂。

其三，名義上的PPP項(xiàng)目，被剔除在政府債務(wù)之外，但PPP項(xiàng)目想要達(dá)到收益，往往是政府付費(fèi)或補(bǔ)貼，或政府提供顯性/隱性擔(dān)保，成本還往往高于政府投資。

兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，最后還是政府負(fù)擔(dān)。

所謂剝離地方融資平臺(tái)公司的政府融資職能，劃清政府與企業(yè)的界限，只是流于形式。所謂降低地方政府債務(wù)，也無(wú)濟(jì)于事。

目前PPP項(xiàng)目正在規(guī)范中，過(guò)去“全民PPP”的絢爛肯定不復(fù)如初，但鑒于其優(yōu)勢(shì)，在政府債額度不夠的情況下，也不失為退而求其次的選擇。

還是43號(hào)文，地方政府債務(wù)融資管理的頂層設(shè)計(jì)，在那之后，融資平臺(tái)公司被迫市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

于是，轉(zhuǎn)換思路，債權(quán)融資轉(zhuǎn)向股權(quán)融資——政府引導(dǎo)基金與產(chǎn)業(yè)投資基金，又來(lái)了。

它的思路其實(shí)很簡(jiǎn)單，一句話來(lái)說(shuō)，就是“以基金撬動(dòng)資本，以資本引入產(chǎn)業(yè)”，地方政府通過(guò)地方融資平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等方式入股企業(yè)。

它的資金來(lái)源，不再是舉債募集。

而是由政府出資，資金來(lái)源主要為歷年的財(cái)政存量資金，或是原有工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技等專項(xiàng)發(fā)展資金的整合。

早在2002年1月，中國(guó)第一只由政府出資設(shè)立的引導(dǎo)基金就已經(jīng)出現(xiàn)，那是由中關(guān)村管委會(huì)出資設(shè)立的，用來(lái)“引導(dǎo)”，帶動(dòng)社會(huì)資本投資中關(guān)村科創(chuàng)企業(yè)。

根據(jù)第三方機(jī)構(gòu)清科研究中心的數(shù)據(jù)，截至2020年第一季度，中國(guó)已設(shè)立政府引導(dǎo)基金1729只，目標(biāo)規(guī)模10.75萬(wàn)億人民幣，已到位規(guī)模達(dá)4.67萬(wàn)億人民幣。

由舉債轉(zhuǎn)為投資，地方政府債務(wù)難題似乎迎刃而解，不得不說(shuō)，這一理想很豐滿，但現(xiàn)實(shí)總是骨感的。

一是政府直接投資，“有形的手”與市場(chǎng)化“無(wú)形的手”真能殊途同歸？二是政府隱形兜底，或是以承諾保本最低收益，或是以一種更隱蔽的行為引進(jìn)銀行理財(cái)資金，明股實(shí)債。

還是重走老路，還是變相負(fù)債。

因此，產(chǎn)業(yè)基金也走過(guò)一段有些瘋狂混亂的日子。

43號(hào)文作為頂層設(shè)計(jì)，開啟了地方融資制度的漫漫大改之路，但并沒有得到有效實(shí)施。

而針對(duì)地方融資、債務(wù)的亂象叢生，在那之后50號(hào)文、87號(hào)文、23號(hào)文……陸續(xù)出臺(tái)。

字短意長(zhǎng)，卻都是為規(guī)范地方融資工具而生、為解地方“囊中羞澀”而生。